La realidad organizacional de la Administración Pública venezolana
En cuanto al
estudio de la Administración pública como realidad organizativa, la
revisión de aspectos jurídicos, económicos, sociológicos
y politológicos por si
solos,
parecen insuficientes toda vez que “las administraciones públicas han
adquirido
nuevas funciones y objetivos que han originado sustanciales cambios en
su
composición y estructura, de tal forma que la aproximación organizativa parece
ineludible.”
(Ramió, op. Cit).
Harmon y
Mayer indican que los administradores públicos trabajan en un contexto
organizacional
o complejo orgánico, en el que se toman decisiones que afectan la
vida de los
particulares, y para las que se emplean recursos públicos, sus
decisiones se
realizan con base a las leyes y normas públicas, y se justifican en la
necesidad de
que resuelvan los problemas que pueden surgir en la sociedad,
además
señalan que “la actividad gubernativa se ocupa casi exclusivamente en la
mediación
entre una parte de la sociedad y otra” (Harmon y Mayer, 1999.).
Con estas
características tan propias de la administración pública como
organización,
un problema doctrinario frecuente, ha sido el del mecanismo de
acercamiento
entre las administraciones públicas y la teoría de la organización, es
decir, la
determinación sobre si las organizaciones públicas y privadas difieren
significativamente
o no, otros autores como Ramió y Stefano Zan, también revisan
esta
discusión, y explican que una primera postura considera que todas las
organizaciones
son fundamentalmente idénticas en cuanto a elementos,
Características
y problemas.
La existencia
de razones que justifican la diferenciación organizativa para las
administraciones
públicas, de acuerdo con algunos argumentos tomados de la
literatura
especializada, señalan, de acuerdo con Lewis Gunn, que
Ø
“La
administración pública siempre tiene en último término el monopolio del poder
sancionador y coactivo.
Ø
El
entorno de las administraciones públicas suele ser más complejo dado que las
políticas y programas públicos acostumbran a estar sujetos a múltiples
presiones de todo tipo.
Ø
Ello
obliga a acomodar una pluralidad de valores e intereses en los procesos de
decisión política, lo que se traduce en objetivos generales y abstractos,
confusos y hasta contradictorios, e implica una dificultad objetiva a la hora
de intentar medir y evaluar a actividad de las administraciones públicas.
Ø
Las
demandas de mayor apertura, visibilidad, y en general, responsabilidad por los
hechos y por los procedimientos seguidos, suponen reforzar los mecanismos que
garantizan la consistencia en el tiempo, la equidad, la justicia y la igualdad
en el trato de los casos individuales.
.Mientras las
administraciones Públicas desarrollen este tipo de funciones serán organizaciones
complejas, y al mismo tiempo el empleo de un modelo organizativo único que no
se corresponda a la diversidad de funciones generará procesos de crisis.
La cultura organizacional
En la medida que avanza el siglo XXI, varias
tendencias económicas y demográficas están causando un gran impacto en la
cultura organizacional. Estas nuevas tendencias y los cambios dinámicos hacen
que las organizaciones y las instituciones tanto públicas, como privadas se
debatan en la urgente necesidad de orientarse hacia los avances tecnológicos.
Los hechos han dejado de tener sólo relevancia local y han pasado a tener como
referencia el mundo. Los países y las regiones colapsan cuando los esquemas de
referencia se tornan obsoletos y pierden validez ante las nuevas realidades.
Todas las organizaciones, incluyendo Nación o
sociedad poseen implícitamente una cultura que permite la distinción de una de
otras, en donde los individuos, en forma individual o colectiva en forma de
grupos presentan comportamientos diferentes debido a ciertas definiciones e
inclusive restricciones debido a reglas de conductas ya sean estas escritas o
no. Es de hacer notar que las organizaciones se comportan como pequeñas
sociedades totalmente individualizadas con culturas propias. Tales culturas, a
su vez, son únicas y ejercen gran presión para amoldar a los individuos o
grupos a patrones de comportamientos esperados.
“La cultura corporativa u organizacional es el
conjunto de suposiciones, creencias, valores y normas que comparten y aceptan
los miembros de una organización”. (Guizar, 1999:249).
El mencionado concepto se basa en el
comportamiento del individuo, el cual se fundamenta en la participación en los
diferentes aspectos que conforman a la organización de donde podemos deducir
que a mayor participación se obtiene un incremento de los niveles de
optimización de la misma. Robbins (1999:601), plantea que:
La cultura, por definición, es difícil de
describir, intangible, implícita, y se da por sentada. Pero cada organización
desarrolla un grupo central de suposiciones, conocimientos y reglas implícitas
que gobiernan el comportamiento día a día en el lugar de trabajo. (…) la
cultura organizacional se refiere a un sistema de significado compartido entre
sus miembros y que distingue a una organización de las otras.
Con respecto a lo que es cultura, se puede
inferir, que abarca tantos aspectos que no existe acción humana que no esté
contemplada en el renglón cultural. Este orden de ideas, nos induce a pensar
que todos los seres humanos somos, en una u otra forma, poseedores de cultura.
La cultura es como la configuración de una conducta aprendida, cuyos elementos
son compartidos y transmitidos por los miembros de una organización. Por otra
parte, Robbins (1999:439), plantea:
La idea de concebir las organizaciones como
culturas (en las cuales hay un sistema de significados comunes entre sus
integrantes) constituye un fenómeno bastante reciente. Hace diez años las
organizaciones eran, en general, consideradas simplemente como un medio
racional el cual era utilizado para coordinar y controlar a un grupo de
personas. Tenían niveles verticales, departamentos, relaciones de autoridad,
etc. Pero las organizaciones son algo más que eso, como los individuos; pueden
ser rígidas o flexibles, poco amistosas o serviciales, innovadoras y
conservadoras..., pero una y otra tienen una atmósfera y carácter especiales
que van más allá de los simples rasgos estructurales....Los teóricos de la
organización han comenzado, en los últimos años, a reconocer esto al admitir la
importante función que la cultura desempeña en los miembros de una organización
(pág, 439)..
La cultura organizacional se fundamenta en los
valores, las creencias y los principios que constituyen las raíces del sistema
gerencial de una organización, así como también al conjunto de procedimientos y
conductas gerenciales que sirven de soporte a esos principios básicos.
Chiavenato (2003:144), expone que la cultura organizacional es: “la manera como
cada organización aprendió a tratar su ambiente y sus socios; es una mezcla
compleja de presuposiciones, creencias, comportamientos, historias, mitos,
metáforas y otras ideas que, en conjunto, representan la manera la manera como
funciona y trabaja una organización.”
Roger Harrison describió cuatro tipos de cultura
organizacional que prevalecen en distintas situaciones:
v Cultura de roles que pone énfasis en la
estabilidad del orden y el control, y se basa en una búsqueda de la seguridad,
típica a la burocracia del sector público.
v Cultura de poder destaca la fuerza, la decisión
y la determinación, se basa en el uso del poder.
v Cultura de logro resaltan el éxito, el
crecimiento y la distinción y se basa en la expresión de sí mismo.
v Cultura de apoyo ponen énfasis en el apoyo
mutuo, la integración y los valores, así como un sentimiento de comunidad. (H
Administración de las
culturas en las organizaciones
Las culturas organizacionales pueden ser
administradas para una mayor efectividad y eficacia. Un proceso administrativo
de una cultura en una organización involucra las siguientes etapas:
1.-Estudio y diagnóstico de la cultura
organizacional.
2.-Creación e
implementación de una cultura
organizacional.
3.-Procesos de comunicación
de la cultura en las organizaciones.
4.- Medición de los efectos de la cultura organizacional.
1.- ESTUDIO Y DIAGNOSTICO DE LA CULTURA
ORGANIZACIONAL.
Esta primera etapa de un proceso de
administración de la cultura organizacional se verá en detalle en lo que
concierne a la metodología, en el tema de cambio cultural, por estar más
directamente relacionado. Lo que aquí revisaremos será en realizar un análisis
de lo que los investigadores han hecho en esta área, hasta ahora, basados en el
trabajo de Lewis (1996).
A.- Técnicas basadas en el estudio de los elementos
dela cultura organizacional.
Las técnicas del diagnóstico de la cultura
organizacional incluyen el estudio de la conducta, la cual no siempre es un
buen indicador para la comprensión de los valores y de los supuestos básicos,
por lo que dichas técnicas tienen que ser más profundas que la simple
observación, clasificación y análisis de respuestas conductuales. Algunos
autores como Uttal (1983) sostienen que es casi imposible lograrlo, mientras
que Lewis (1996) piensa lo contrario. Algunos de los métodos propuestos por
investigadores para el estudio de la cultura organizacional son los siguientes:
Tabla elaborada con base en la información
proporcionada por Lewis (1996).
Las habilidades de los investigadores para hacer
asociaciones de símbolos, imágenes, historias, rituales, etc., de tal forma que
puedan crearse metáforas enriquecen los estudios de la cultura en las
organizaciones.
B.- El método del perfil cultural.
El perfil cultural es definido por Hagedorn y
Little (1984), citado por Lewis (1996), como "la forma en que la cultura
de una corporación es experimentada por una inter-sección de sus empleados en
un tiempo dado". Otros autores que proponen este método son Wallach (1983)
con su Índice de Cultura Organizacional y Desatnick (1986) con su Encuesta de
Clima Gerencial que mide "cómo las personas ven y reaccionan a la cultura
de la organización, valores, y normas". Lewis (1996) misma es escéptica de
esta metodología y se apoya en Argyris y Schon (1976) para argumentar que si
los supuestos básicos de las personas son inconscientes y sus teorías no
siempre son aplicables a la realidad, entones es difícil descubrir la cultura
real a través de cuestionarios.
C.- Otros métodos: fenomenológicos,
etnográficos, análisis de interacciones y experimental.
Louis (1981) considera que se debe considerar
todos los aspectos de la cultura y por lo tanto deben emplearse una gran
variedad de métodos. Sathe (1983, 1984), Schein (1983, 1984, 1985, 1986 y
1989), y Lewis (1996) consideran que la cultura consiste de supuestos subyacentes y con frecuencia inconscientes que tienen que ser inferidos de las
manifestaciones observables, a través del método de observación de la conducta.
D.- El método del estudio de las subculturas. Las subculturas
organizacionales son el resultado de la "segmentación, importación,
innovación tecnológica, diferenciación ideológica y filtros de la carrera"
de acuerdo con Vaan Maanen and Barley (1985), citado por Lewis (1996). Otros
autores, como Martin and Siehl (1983), Gregory (1983) y Krefting y Frost (1985)
consideran que las culturas y las contraculturas son un impedimento para el
estudio de la cultura organización.
Labor del Consultor en el Desarrollo Organizacional
La finalidad de la consultoría de procesos consiste en que
un asesor externo (consultor) ayude a su cliente, generalmente un
administrador, a percibir, entender y tomar medidas con respecto a ciertos
hechos de un proceso que debe afrontar. Intervención de la tercera
parte: Esta intervención se enfoca en conflictos interpersonales, estos pueden
surgir debido a situaciones relacionadas con los métodos de trabajo, o cuando
se distorsiona o se percibe erróneamente a otros miembros de la organización.
La labor del consultor de procesos es ayudar a la
organización a resolver sus propios problemas, haciendo que esté consciente de
los procesos organizacionales, de las consecuencias de dichos procesos, y de
los mecanismos mediante los cuales se pueden cambiar. El consultor de
procesos ayuda a la organización a aprender de auto diagnóstico y el auto
intervención. La máxima preocupación del consultor de procesos es la
capacidad de la organización para hacer por sí misma lo que él ha hecho por
ella. Mientras que el consultor técnico se preocupa más por transmitir
sus conocimientos, el consultor de procesos se preocupa por transmitir sus
habilidades y valores.
El
consultor debe estimular la creación de equipos durante todo el proceso, lograr
la integración de los participantes con el grupo y del grupo con otros grupos
(interacción inter grupal), motivando la abierta comunicación y la confianza,
conceptos fundamentales para lograr la eficiencia y la eficacia entre los
grupos.
Funciones del consultor o agente externo de D.O.:
·
Ayuda a generar datos validos de e informaciones
útiles que revelen la realidad o la verdad organizacional.
·
Crea Condiciones para que los clientes puedan hacer
selecciones bien informadas y libres. Se trata de resolver problemas y planear
acciones adecuadas.
·
Ayudar a los clientes a asumir la responsabilidad
por esa selección y comprometerse en la situación resultante (estimular a los
clientes a un compromiso con la selección hecha).
·
Ayudar a desarrollar los potenciales de sus
clientes y sus recursos para así lograr los objetivos propuestos.
Perfil del Agente de D.O.
El
consultor de D.O. debe poseer una formación básica en:
ü Psicología
en general, social o industrial.
ü Sociología
en general.
ü Psicología
y sociología de las organizaciones.
ü Dinámica de
grupos.
ü Administración
de Empresas.
ü Vivencia y
trabajos en empresas (si fuera posible de diferentes tipos), principalmente en
nivel de jefatura.
ü Desarrollo
organizacional y Consultoría de D.O.
ü Competencia
Interpersonal (Capacidad para relacionarse eficazmente con los clientes).
ü Flexibilidad
de Acción (capacidad para representar diferentes papeles dentro de su faceta).
Esta
formación debe abarcar una sólida base teórica y conceptual así como la
correspondiente experiencia práctica. El consultor puede tener todo el
conocimiento práctico deseable, pero si no tiene una personalidad abierta a los
problemas de desarrollo de las organizaciones, no podrá tener éxito.
¿Qué habilidades debe tener un
consultor?
3. Escuchar: Entender la manera de pensar, las motivaciones y perjuicios
del cliente.
4. Empatía: Identificarse con los puntos de vista del cliente.
5. Flexibilidad: Habilidad para ajustarse al ambiente y adaptarse a
situaciones inesperadas.
6. Confianza: Habilidad para reconocer y fomentar el potencial de otros y
crecer y aprender de esta experiencia.
7. Objetividad: Tener conciencia y capacidad para hacer análisis de
actitudes, habilidades, motivaciones y prejuicios y cómo se puede
interrelacionar con su cliente.
8. Mutualidad: Habilidad para desarrollar una verdadera comunicación el
cliente y reconocer en sí mismo su nivel de competitividad.
9. Soporte: Habilidad para entrar y apoyar la relación de ayuda conjunta
con el cliente y reunir todas las contribuciones que se pueden utilizar sin
importar de dónde sean.
10. Oportunidad: Habilidad para hacer preguntas, ofrecer información y hacer
sugerencias en el momento que el cliente está listo para ello.
11. Integración: Habilidad para abastecer y
correlacionar los datos relevantes a la situación en cuestión, así como los
efectos que de ésta se deriven.
Sumariamente mencionaremos los siguientes:
a) Los fundadores. Incorporan a la organización sus iniciativas, principios, prioridades, la comprensión que tienen de la organización. Las organizaciones inician su desarrollo alrededor de los valores de sus fundadores, los cuales son primordiales en la etapa inicial de cada empresa.
b) El estilo de dirección. El estilo de dirección fija el tono de las interacciones entre los miembros de la organización, influye en el sistema de comunicaciones, la toma de decisiones y la forma de dirigir el sistema total. Dentro de la administración empresarial se han identificado diferentes estilos gerenciales: el administrador autocrático, el permisivo, el democrático el integrador... Estos estilos de administración crean a su vez culturas organizacionales, algunas de las cuales se basan en el control totalmente normalizadas. También hay estilos que combinan el sistema autocrático con el democrático para crear una cultura institucional integradora.
Así mismo, existen culturas permisivas, sin normas comunes, son entes autónomos
desintegradores. Independientemente del estilo de dirección que se desarrolla
en una institución educativa, la dirección tiene una influencia significativa
ya que su actuación incide en todos los procesos de la institución , en el comportamiento del personal, de los educandos, de la coordinación, en la definición del trabajo, la planificación, la supervisión de la tarea y otros.
Análisis
Resumen:
Las Administraciones públicas han visto crecer en los últimos años sus
cometidos y funciones como consecuencia de las demandas de sociedades que
esperan más de sus gobiernos, y por el desarrollo de factores políticos,
sociales y tecnológicos. Para poder satisfacer estos cometidos deben contar con
un diseño organizativo que les permita responder a estas demandas. Sin embargo
su estructura, en la mayoría de los casos (especialmente en América Latina), no
se ha adecuado a la nueva realidad, y muchos de los intentos de reforma que se
han llevado a cabo no han tomado en consideración sus características
particulares. Dada la importancia que tienen las organizaciones públicas y sus
funciones de mediación y resolución de problemas, consideramos necesario un
enfoque “particular” a la hora de pretender su reforma o de establecer su modo
de organizarse. . En este
trabajo se presenta una revisión básica de los principios organizacionales
aplicables a las Administraciones Públicas en cuanto que organización compleja y particular. Constituye el primero de
una serie de trabajos, cada vez más complejos que se irán desarrollando sobre
el tema, como contribución académica destinada a proponer elementos e insumos
teóricos para fundamentar una reforma administrativa de las estructuras
organizacionales de los municipios venezolanos. Sin embargo por ser tratarse de
propuestas generales, bien podría aplicarse a la reforma de una Gobernación de
Estado, Instituto Autónomo o una Universidad Pública, siempre que sean
modulados a las características particulares de la organización de que se
trate. Este trabajo se realizó a partir de la revisión bibliográfica de
literatura especializada, y de principios prescritos en el ordenamiento
jurídico venezolano relacionados con la organización administrativa. 1. Papel e
Importancia de la Teoría La extensa variedad de concepciones existentes sobre
las organizaciones, nos indica, por una parte la dificultad de acuerdo que se
deriva del carácter polifacético y complejo de las organizaciones, situación
que como indican Ramió y Ballart (1999), nos ha llevado a un estado de
confusión y fragmentación teórica. Sin embargo de todas las visiones y
perspectivas con que se trata a las organizaciones, (si se revisa la
bibliografía utilizada queda patente la enorme cantidad de definiciones y
tipologías) es posible extraer ciertos principios y paradigmas aplicables y
válidos, ya que la organización como entidad compleja, admite variedad de tratamientos,
por lo que más que existir corrientes validas o erradas, lo que existe es
ausencia de estudios de las organizaciones desde una perspectiva global. Las
organizaciones constituyen realidades conformadas por múltiples dimensiones. De
esta afirmación pueden extraerse algunas conclusiones: por una parte su estudio
ha generado diversas corrientes o visiones. En segundo lugar, las
organizaciones constituyen el objeto de estudio de diversas disciplinas, de
allí que la teoría de la organización sea considerada como una ciencia social
de segunda generación y su campo como señala Zan (1989 en Ramió y Ballart,
1993. Vol. II) no sólo se limite a empresas y organizaciones económicas, sino
que abarque partidos, asociaciones, iglesias y la administración
Los
componentes y contenidos de una cultura pueden ser divididos en varios tipos de
elementos diferentes.
